战略性矿产资源，也称关键矿产，欧盟委员会从经济重要性和供应链风险两个角度对该术语的内涵进行了界定; 美国内政部则进一步强调了关键矿产对保障国家安全的重大意义，特别指出 “此类关键矿产的供应链极易受到破坏，其所制造的产品若断供将会对美国经济或国家安全造成巨大影响”。 

有鉴于此，战略性矿产资源安全问题日益受到各主要经济体的高度重视，欧盟、日本、英国、美国、澳大利亚等均基于自身经济、产业与安全的发展实际，相继发布了关键矿产清单和国家战略。

就中国而言，随着中国进入战略性新兴产业引领经济社会绿色低碳发展的关键时期，战略性矿产更是成为加快建设现代产业体系、推动经济高质量发展的重要引擎。

2014 年，国家领导人提出 “总体国家安全观”，资源安全被纳入国家安全体系。2016 年，中国发布了首个官方性质的战略性矿产目录 《全国矿产资源规划 ( 2016 年—2020 年) 》，将锂等 24 种矿产资源列入其中。2021 年，“十四五”规划纲要明确指出，应加强对战略性矿产资源的规划管控，切实提升中国的储备安全保障能力。

关键矿产也因此被首次提升至国家安全的战略高度。同年，中央政治局会议在审议国家安全战略时再次强调，要增强产业韧性和抗冲击能力，实现战略资源关键领域的安全可控，筑牢国家安全屏障。 

然而，从中国的资源现状来看，国内多数关键矿产资源禀赋不佳，基础不牢、供给能力不足等问题突出，“大头在外”的供应格局尚未改变，资源供应链体系依然脆弱。因此，统筹国内与国外两个大局，进一步提升中国战略性矿产的全球配置能力，是当下保障国家资源安全的一项紧迫而艰巨的任务。 

从世界范围来看，一方面战略性矿产具有高度稀缺性和垄断性。欧美日等发达经济体所厘定的关键矿产清单与中国存在诸多重叠，由此导致的围绕战略性矿产资源的竞争不可避免。在此背景下，联合资源丰富的国家，形成整合的、具有弹性的全球战略性资源供应链，已成为各主要经济体的国家安全战略。

 另一方面，当今世界正经历百年未有之大变局，大国博弈不断激化，叠加新冠病毒疫情的影响，使得地缘政治不稳定性加剧，以强硬的保护主义和资源要素流动壁垒为特征的 “逆全球化”暗流涌动，资源问题政治化趋势日益显著，境外资源的开发与合作也因此面临着更加复杂严峻的风险挑战。

 就全球战略性矿产资源的供需格局而言，拉丁美洲是资源分布和开采最密集的地区之一，长期以来也是中国南南合作的重要对象。

中国作为战略性矿产资源的主要消费国、最大的发展中国家以及南南合作的积极倡导者和贡献者，更加有必要深化和拉美发展中国家在这一领域的国际合作: 一方面“从内到外”寻求中国关键矿产安全、可靠、多元供给的最优解，突破资源瓶颈，有效维护相关产业链与供应链的稳定性和竞争力，切实保障国家战略性矿产资源安全，推进绿色低碳转型; 另一方面，以大国的责任担当积极促进拉美发展中国家伙伴在后疫情时代的经济复苏与绿色发展，引领南南合作和全球新能源革命，共同推动传统的 “西强东弱” “北强南弱”的资源治理格局朝着公平、共赢和可持续方向不断迈进。

本文将尝试从统筹国家发展与安全的战略高度，以新形势下中国与 “锂三角”重要成员国阿根廷在锂业领域的合作为例，探讨如何构建中国战略性矿产资源安全保障体系。

纵观欧美日等主要经济体的关键矿产清单，锂无疑都是其最重要的组成部分之一。

作为 “推动世界前进的重要元素”，锂被认为是继煤炭、石油、天然气之后的第四能源，也被誉为 “白色石油”或 “新白金”，对国民经济和国防军工均具有十分重要的战略意义。近年来，随着 “碳中和”逐渐成为全球共识，世界对清洁能源的需求日益高涨，锂作为发展新能源的优良介质材料，具备长期刚性需求。根据国际能源署的预测，若要实现 “2050 年二氧化碳降至净零排放”的目标，到 2040 年左右全球对锂的需求量较 2020 年将增加 42 倍。

 同时，鉴于清洁能源技术的发展带动对锂等矿产需求量的大幅增加，国际能源署还提醒各国应高度重视以锂为代表的关键矿产安全风险。对中国而言，锂不仅是重要的关键矿产，更是中国战略性新兴产业布局与产业结构调整的基础保障。在新能源革命的浪潮中，中国作为全球最大的锂电池生产国和出口国，锂的开发与利用对维护中国的战略性矿产资源安全、发挥能源对经济社会的支撑作用有着至关重要的意义。

但同时也应看到，影响中国锂资源供应链稳定性的风险因素依然存在。其一，尽管中国是世界第五大锂资源国，但国内锂矿绝大多数分布于青藏高原生态脆弱地区，自然环境恶劣、基础设施落后，资源禀赋相对较差，初始锂浓度较低，导致对锂的开发成本高、使用效率低，且短期内提升产量的难度较大。

其二，供应链需求端增长迅猛，对中国锂资源安全形成倒逼。一方面在 “双碳”目标下，以锂为代表的支撑新能源产业发展的关键矿产需求量出现井喷式增长，中国是目前世界上最大的锂资源消费国，约占全球锂资源消费的 70% ，并将持续维持对锂资源的较高需求; 而另一方面，国内的锂资源供给却远远无法满足巨大的市场需求，据预测，到 2030 年中国的碳酸锂需求量将可能达到 85 万吨，届时将高出中国锂产量的 40% ，中国的碳酸锂供应缺口将长期存在并呈逐年扩大的趋势。

其三，鉴于锂矿市场需求旺盛下国内资源保障严重不足的现实，中国锂资源不得不大量依赖进口，原矿对外依存度高达 76% ，且供应高度集中，多元化程度不足，导致中国锂资源供应链的弹性与韧性明显不足。以2018 年为例，中国总计进口 3. 12 万吨金属锂当量的锂矿产品，其中 83. 2% 都来自 “五眼联盟”成员澳大利亚。

需指出的是，澳大利亚出口中国的均为锂辉石，生产成本较盐湖锂平均高出 1. 4 倍。此外，过于集中的供给端导致政治和商业风险显著增加，不仅更易受到资源问题政治化的冲击，抵御市场价格风险的能力也随之减弱。

最后，中国缺乏必要的锂资源战略储备，尤其是在供需错配、锂矿原材料价格持续高涨的背景下，锂矿进口是否会在相当一段时间内出现 “量价齐增”的恶性循环，成为威胁中国锂资源安全供应的又一隐患。与此同时，根据美国地质调查局的最新数据，由阿根廷、玻利维亚和智利组成的拉美锂三角是世界上锂资源最丰富的地区，已探明储量占全球总量的 55. 96%。

不仅如此，锂三角还是全球锂资源禀赋最好的地区，其均为盐湖卤水型锂矿，镁锂比极低，开发利用难度和成本都明显小于世界其他地区。在百年未有之大变局下，中国与锂三角国家均为南南合作的重要组成部分以及 “一带一路”伙伴国家，在发展阶段、历史责任和所面临的国际环境等方面都具有相似性，不同于相互博弈斗争的大国能源政治经济关系，发展中国家之间长期积累的政治互信无疑为顺利开展战略性矿产资源合作提供了根本保障。

在此基础上，锂三角国家丰富的关键矿产储备、对资源出口的依赖，加之中国良好的经济发展态势、巨大的资源需求和充足的外汇储备共同为后疫情时代的 “南南资源合作”注入了强劲动力。

更为重要的是，中国作为负责任的大国，反对霸权主义式的资源掠夺，其倡导的战略性矿产资源合作是根植于南南合作理念上的 “赋能”型国际合作，既使广大发展中国家能在合作中获得实实在在的经济利益，又凭借其在相关领域的既有优势和持续的技术创新助力双方战略性新兴产业发展，共同促进绿色能源转型，提升国家经济可持续增长的灵活性和韧性，推动经济社会的高质量发展。

战略性矿产资源是当今世界能源治理变革的重要物质基础，攸关各国国民经济发展和军事国防安全，绿色发展则是引领 “一带一路”建设和推进国际产业合作的前提保障。

在此双重背景下，进一步加强南南合作战略伙伴关系，有利于实现绿色供应链国际合作，推动共建 “一带一路”国家向绿色经济转型，同心打造开放包容、普惠共享的 “人类资源共同体”，既提升各国关键矿产的安全保障水平，又改善资源优化配置能力，推动经济社会快速发展，共同构建绿色低碳的全球能源治理格局。 

中国与阿根廷在锂矿领域的合作最早可追溯至 2014 年赣锋锂业在玛丽亚娜盐湖布局锂资源，此后短短不到十年的时间里，多家中国企业以直接或间接的形式进入阿根廷  。

中阿锂业合作发展迅猛，已逐渐成为两国绿色经济合作的新高地，并呈现出以下明显特点。其一，得益于其优异的资源禀赋和相对宽松开放的投资环境，阿根廷已成为众多中国企业锂业投资的重要目的地。

其中，既有以赣锋锂业为代表的全球知名锂生产商持续布局阿根廷优质锂资源，在提高资源自给率的基础上进一步扩大锂盐加工产能; 也有宁德时代等锂电池龙头企业从下游向上游资源端拓展，通过完善产业链布局，争取获得更多的原材料供应，以增强其市场议价能力，提升企业核心竞争力;还有诸如紫金矿业、西藏珠峰等传统矿业巨头加速进军新能源领域，以顺应绿色经济发展趋势，促进企业业务转型。

其二，从企业所有制形式来看，不同于以往国有企业是中拉传统油气投资合作的主体，就中阿锂业合作而言，“走出去”的中国企业中仅有紫金矿业为大型国有控股集团，其余均为民营企业。

因此，如何为积极参与战略性矿产资源境外投资的民营企业提供必要的支持和保障，同时利用好民营企业的身份，更加充分地发挥其优势和作用，是未来值得重视和加强探讨的关键环节。

其三，虽然已有相当数量的中国企业进入阿根廷锂业市场，但产业结构和合作模式仍相对单一和传统，主要集中于上中游的锂资源开采和锂化合物提取领域。

具体而言，中国企业通常在阿根廷盐湖提取卤水，在当地简单加工成碳酸锂等锂化合物后直接销售至其他国家，以实现对锂产品原料的需求保障。同时，中国企业更倾向于通过购买股权或资产的方式进入阿根廷市场，而非进行绿地投资: 公司直接收购锂矿、盐湖股权，或是通过参股的形式入股掌握 “核心资源”的国际锂业巨头。

值得注意的是，阿根廷矿权完整的大型优质盐湖锂项目早期已被加拿大、澳大利亚等西方国家瓜分，因此，尽管大量中国企业进入阿根廷锂产业，但事实上与阿根廷当地政府和企业的合作仍相对有限。

然而也应看到，近年来逐步开始有 “走出去”的中国企业直接投资阿根廷本土企业，有效实现发展战略对接，寻找更多利益契合点。

例如，国内最早从事新能源汽车锂电池自主研发和生产的国轩高科与胡胡伊省国家能源矿业公司合资建立了国轩胡胡伊矿业有限公司，并在该省佩里科自由贸易区建立和运营电池级碳酸锂精炼厂，后者主要负责项目所需工业级碳酸锂的供应、对阿根廷当地潜在锂矿的勘探以及提供其他采矿权，国轩高科则在技术方面给予支持。更为重要的是，双方还将在正极材料、锂电池制造等锂产业下游业务开展合作以实现互惠互利，此举对阿根廷新能源产业的推动作用也得到了费尔南德斯总统的高度认可和评价。

不仅如此，中国乃至全球最大的电动汽车电池制造商宁德时代还与阿根廷国有油气公司建立了战略合作伙伴关系，旨在争取阿根廷政府的支持以扩大其高品位锂资源布局，完善其全球供应链体系，缓解动力电池材料日益突出的供需矛盾。而对阿根廷政府而言，可借助国有油气公司的桥梁作用，充分利用宁德时代在锂电池技术和市场上的积累，促进阿根廷锂电产业链的发展乃至能源矩阵转型。

中国从资源安全和大国责任的角度出发，提出了具有中国智慧、反映中国价值的战略性矿产资源安全观，其要求摆脱零和思维的桎梏，突破传统能源安全观念所强调的冲突与竞争，倡导将国家间的优势互补和互利共赢与营造资源安全的和谐国际政治环境、构建绿色低碳的全球能源治理格局有机结合起来，引导各国从资源争夺走向资源合作，为共同实现全球战略性矿产资源安全指明了方向。

在此基础上，中阿双方应在绿色 “一带一路”的背景下进一步促进中阿锂业合作不断提质升级，推动战略性矿产资源南南合作。

 第一，加强政治互信，促进互利共赢。中国与阿根廷同为南南合作的重要组成部分，双方应牢固树立合作共赢、合作共担、合作共治的新发展理念，兼顾彼此的利益诉求和现实关切，寻求利益契合点和合作最大公约数，汇聚共识、深化互信。

锂作为当今世界战略性新兴产业和绿色经济发展不可或缺的核心资源，对深陷债务泥潭的阿根廷来说，是实现其经济复苏和能源转型的重要工具，而中国则需更加主动地推进战略性矿产资源供应链的全球利益共同体的形成，切实保障中国锂资源的安全、可靠、多元供给。

有别于所谓的 “北南关系”，中阿锂业合作的本质是平等相待、互利共赢的新型南南合作模式，不存在主导和从属之分，更不针对第三方，也不应受第三方干扰。

面对资源民族主义浪潮、美国因素的干扰以及由此带来的 “新殖民主义”“掠夺资源论” “破坏环境论”等噪音，双方有必要在 “真、实、亲、诚”四字方针和正确义利观的指引下，整合和利用政府间高层次磋商交流平台，围绕绿色经济发展建立战略性矿产资源合作机制，共同为中阿锂业合作的长期可持续发展提供科学合理的顶层设计。 

第二，积极实现政策互通与战略对接，提高中国锂资源供应链抵抗不确定性的能力。在国家层面，中国政府应以提高锂资源供应链弹性为核心，动态识别资源所在国的国别风险，系统开展战略性矿产供需分析和供应链风险评价; 一方面常态化充实完善政策储备工具箱，强化应对国际重大资源冲突的安全预警能力，另一方面建立中国锂企业协会等组织，既密切同东道国相关部门的沟通交流，又非政府直接出面干预，加强对中国企业参与锂业合作、融入国际产业链供应链的宏观指导和支持。

此外，政府还应站在保障国家资源安全的战略高度，鼓励企业进行必要的关键矿产储备，也可建立政府和企业共同参与的、采储结合的混合储备机制，形成以产品储备为主、产能和产地储备为辅的战略性矿产资源储备体系。

 在企业层面，鉴于联邦制国家的两级立法体制，中国企业更加有必要加强项目的前期调研和论证，全面了解阿根廷联邦与各地方省政府的相关法律法规，针对三个富锂省份胡胡伊、卡塔马卡和萨尔塔截然不同的锂业发展逻辑和规划理念，实施适度的本地化策略，主动融入发展大局，用足用好政策支持，既有力提升企业的竞争优势，又确保依法合规经营，筑牢风险防范根基。

同时，中国企业还应时刻警惕政策变化风险，充分利用阿根廷本地法律和国际投资条约，研究制定风险防范预案，最大限度地降低锂业投资的法律和商业风险。

 第三，优势互补，促进中阿锂业全产业链合作的创新与升级。鉴于当下阿根廷的锂资源开发模式对国际锂市场话语权和产业增值收益影响明显不足，中国企业应抓住阿根廷绿色技术革命和产业变革带来的新机遇，从供给侧和需求侧同步发力，充分利用自身先进的技术、成熟的经验、雄厚的资金和广阔的市场，与阿根廷的自然资源优势有机结合起来，在巩固上游资源布局和保障的基础上，持续推进上中下游全产业链合作。

其一，通过与阿根廷本土有较大影响力的企业共建锂电池厂乃至新能源汽车厂等打造中阿锂产业链战略联盟，助力阿根廷提升锂业领域的产能水平和国际竞争力，从根本上将资源优势转化为绿色发展优势，真正将共商共建共享共赢的全球治理观落到实处。

其二，增强 “走出去”的中国企业与阿根廷当地政府和企业的 “黏性”，既充分利用后者丰富的本土资源和政府关系储备，尽可能地分解项目投资运营风险，降低资源民族主义浪潮下政府干预增强甚至锂欧佩克所带来的潜在负面影响，保障阿根廷锂资源对中国的长期稳定供应，同时促进中国企业更加熟悉阿根廷当地的营商环境，确保项目的合规运营和顺利发展，最终在共同利益的驱使下形成良性互动、共同成长的三方关系。

其三，扩大阿根廷当地就业，促进两国人民民心相通。阿根廷知名智库公平与增长公共政策研究中心 ( CIPPEC) 首席经济学家阿尔夫列乌曾指出，有着 “白色黄金”之称的锂矿具有很大潜力，其丰富的储量可以为阿根廷创收，但却无法带来大量的就业机会。

 事实上，相较于传统粗放型的资源利用模式，建立完整的锂产业链无疑将更有助于创造就业，尤其是增加面向土著居民的就业机会，使锂业发展的成果更多、更公平地惠及当地社会，从而赢得民众认可，防范社会风险。

此外，中国企业还须时刻关注工薪待遇、加班时限等劳工问题，同时加强锂业细分行业的劳动培训，使当地居民具备必要的专业技能以适应锂产业链上中下游不同类型的工作，推动阿根廷锂业发展与人才培养的深度融合。 

第四，坚持绿色发展理念，推动共建绿色 “一带一路”。面对全球资源治理话语体系的转向以及锂资源开发利用所带来的环境风险，中国作为绿色“一带一路”建设的引领者、贡献者和重要参与者，应压实企业境外环境行为主体责任，指导 “走出去”的企业既要借鉴国际环保惯例，又要充分了解阿根廷联邦及地方政府的两重环保政策，在企业生产的各个环节切实推进绿色、环保、合规建设。

同时，鼓励企业建立健全常态化预警机制，定期发布环境报告，推动环境信息公开，主动接受阿根廷当地政府和社会的监督并积极回应公众舆论。在此基础上，坚持以绿色技术创新推动绿色发展，通过强化科技支撑来实现锂资源开发利用全流程的绿色环保，从而形成环境友好与经济增长的良性循环。

最后，中国还应积极参与阿根廷的绿色产业投资，密切绿色发展伙伴关系，为发展中国家的绿色低碳转型贡献中国力量。 

第五，坚持资源发展与社会责任并重，在构建全球 “资源命运共同体”中塑造良好的中国企业和国家形象。

与大多数战略性矿产一样，阿根廷锂矿多分布于偏远的、社会发展相对落后的土著聚居区，“走出去”的中国企业应努力开展人文关怀和社会援助，帮助当地社会加强如学校、医院以及锂矿职业培训中心等各类基础设施建设，推动土著居民的生活改善和能力提升，积极回报阿根廷社会。

对于企业的履责行为，则应加强宣传，积极开通新社交媒体账号，以图片、视频等全媒体形式及时向公众介绍项目的最新进展及其对经济社会可持续发展的积极作用，使企业更好地融入当地社会并建立情感纽带，树立可信赖、负责任的中国企业乃至国家形象。 

第六，坚持市场运作，以企业行为为主、政府引导为辅。鉴于在阿根廷开展锂业投资的中国企业以民营企业为主，更应强调双方合作的商业属性，坚持构建 “政府引导、企业为主、市场运作”的产业链合作体系，充分调动民营企业经营灵活、决策迅速、适应力强以及民间非官方的优势，强调增量共享、优势互补和互利共赢，以实际行动驳斥对我 “新殖民主义” “资源掠夺”等论调，缓解资源民族主义者对战略性矿产资源出口的顾虑。

同时也应注意到的是，“走出去”的中国企业各自为战，在整体上未形成协调合作的模式，一定程度上弱化了中国锂产业的整体竞争力。

因此，既要建立健全政府与民营企业之间的常态化沟通机制，又要畅通国内锂矿企业之间的信息共享渠道，积极统筹整合行业资源，对外形成统一联盟，切实提升中国在锂矿乃至战略性矿产领域的全球治理话语权。